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《巴中市公路养护市场化改革实施意见》政策解读

    一、《意见》起草背景
    (一)巴中公路养护改革是内在的需求。随着巴中市城市的发展,公路交通事业取得了长足进展。在公路总量快速扩大、技术等级不断提高、养护工作量成倍增长、养护管理要求越来越高的情况下,我市公路管养事权不清、人员缺乏、技术落后、效率低下等问题逐步凸显,已成为制约我市公路养护管理走向现代化的瓶颈。公路养护从业人员急剧减少,补员无指标,聘员难上难,现有的养护生产人员年龄老化,内业管理应付了事,劳动作业力不从心。养护单位养护经费预算逐年削减,无人养路、无力养路、有路难养、以建代养等现象日趋突出,以致公路养护处处被动,困难重重。从巴中市公路养护现实分析,对巴中公路养护管理进行改革是内在的实际需求。
    (二)响应政策的号召,顺应时代的要求。按照《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》《财政部 交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》《交通运输部关于印发“十三五”公路养护管理发展纲要的通知》《交通运输部农村公路养护管理办法》《四川省人民政府关于进一步促进四川省农村公路建管养运协调发展的意见》《四川省人民政府办公厅关于进一步促进普通国省道建管养运协调发展的意见》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《中共巴中市委 巴中市人民政府关于进一步加快交通运输事业改革发展的意见》等要求,公路养护管理应按照全面深化改革的部署,抢抓改革机遇,深化体制机制改革,坚持建立事权清晰、权责匹配、运行高效的养护管理体制机制。实行公路养护市场化有利于公路养护事业发展,顺应时代的需求,响应当前的号召。
    二、《意见》形成经过
    按照市委深改组《中共巴中市委全面深化改革领导小组2016年改革工作台账》文件要求,根据国务院及办公厅、财政部、交通部、省人民政府及省人民政府办公厅、市委市政府等相关文件精神,我局于2016年4月至6月对公路养护市场化改革进行了调研和政策研究工作,在此基础上,形成了《巴中市公路养护市场化改革实施意见(征求意见稿)》,分别征求了市发改委、市财政局、市工商局等部门和各县(区)交通运输局意见,对征求意见稿进行修改完善,形成了《巴中市公路养护市场化改革实施意见(送审稿)》,于2017年2月14日通过市委深改组第十四次会议审议。经过稳定性风险评估后,9月18日四届市政府第34次常务会议审议通过,11月9日,市政府办公室正式印发。
    三、改革的总体思想
    坚持以党的十八大以来历次中央全会、省委十届九次全会和市第四次党代会精神为指导,践行“五大发展”理念,以建立公路养护市场体系为核心,围绕“改革攻坚、养护转型、管理升级、服务提质”的基本要求,按照“政府购买服务”的原则,建立以基本公共服务保障为主、财政事权和支出责任相适应的公路养护管理和资金投入机制,更好地发挥市场在资源配置中的决定作用,努力构建安全畅通的公路网络、公众满意的服务和高效可靠的保障体系。
    四、改革的基本目标
    2018年开展公路养护市场化改革试点工作。2019年完成试点并总结成果,制定实施方案。2020年全面实施,基本建立政府与养护市场合理分工的公路管理养护运行机制,初步形成公开透明、开放有序的养护市场,基本实现公路养护市场化。
    五、改革的主要目的
    通过建立政府“花钱买服务”的管养新机制,开展公路养护市场化改革,将公路养护交由社会力量承担,有利于推动政府职能转变,实现公共资源配置效率最大化,提高财政资金的使用效率;有利于整合利用社会资源,增强公众参与意识,激发经济社会活力;有利于增加公共服务供给,提高公路服务水平和效率。
    六、改革的主要内容
《巴中市公路养护市场化改革实施意见》共五章十五条,主要对巴中市公路养护市场化改革的总体要求、明确工作职责、建立完善市场机制、建立公共财政保障机制和落实保障措施等方面进行了阐述。
    (一)总体要求。按照“政府购买服务”原则,确定了公路养护市场化核心、基本要求、管理机制和基本目标,基本实现公路养护市场化改革。
    (二)明确工作职责。市、县(区)人民政府分别是推动普通国省干线公路和农村公路养护改革的责任主体;市、县(区)交通运输主管部门和市、县(区)公路管理机构分别是公路养护市场化改革的工作主体和实施主体;建立改革工作机制,凝聚公路养护发展合力。

    (三)建立完善市场机制。公路管理机构承担公路管理职能,养护企业承担生产职能,实现管养分离;建立完善制度体系,创造公开、公平、公正的市场环境;建立完善养护企业准入及退出制度,通过健全社会保障等系列配套措施,引导基层养护作业单位转型;逐步取消限制,将公路养护领域适合的事项转向政府购买服务,有序推进市场化进程;乡村公路中建立相对稳定的群众性养护队伍,解决贫困群众脱贫增收问题。
    (四)建立公共财政保障机制。通过市、县(区)财政部门公共财政预算和积极拓展其他资金渠道,稳定养护资金投入;建立以公路技术状况为依据的公路养护预算申报和决算机制,合理分配养护资金,加强监督管理,提高资金使用效率。
    (五)落实保障措施。依法依规操作,稳步推进,强化人才保障,保护国有资产及集体利益,精心组织实施;建立完善的考核评价体系,推动公路养护市场化改革健康稳步发展;加强舆论宣传,为公路养护市场化改革营造良好环境。
    7.改革能为现阶段养护管理机构带来怎样的变化
   七、现阶段我市公路管理养护坚持“统一领导,分级管理”的原则,并未实现公路管理职能和养护生产职能的分离。公路养护市场化改革后,将管理养护职能分离(行业管理职能由公路管理机构承担,公路养护生产职能由养护企业承担),理顺了“管理人”和“养护人”的关系,避免了公路管理机构在公路养护过程中既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬局面,为实现公路养护决策科学化、养护管理制度化、养护作业标准化、养护工程精准化奠定坚实基础。
    八.市管国道、委托县(区)管省道,县(区)管农村公路的公路管理体制机制公路管理权限是如何划分
    (一)市管国道、委托县(区)管省道。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)指出,“要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”“要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权”,普通国道公路作为国防公路和全国性大通道,若继续交由县(区)管理,不利于推进中央与地方财政事权划分。
    按照《四川省人民政府办公厅关于进一步促进普通国省道建管养运协调发展的意见》(川办发〔2016〕54号)“市州人民政府是普通国省道建设、管理、养护和运输的责任主体”和《中共巴中市委巴中市人民政府关于进一步加快交通运输事业改革发展的意见》(巴委发〔2014〕10号)“建立市管国省干线公路、县(区)管农村公路,层级清晰、集中统一、事权明确、运转高效的公路管理体制”的要求,我市通过公路养护市场化改革,能够建立“市管普通国省干线公路,县(区)管农村公路”的公路管理体制机制。按照《国家公路网规划(2013-2030)》,2017年我市新增4条583公里国道公路,结束了巴中无国道的历史。正因为巴中无国道,所以不存在委托县(区)管理的问题,同时,国道公路属国防公路,不存在任何历史遗留问题,按《四川省人民政府办公厅关于进一步促进普通国省道建管养运协调发展的意见》(川办发〔2016〕54号)规定,由市级公路管理机构直接管理;按照《四川省普通省道网布局规划(2014-2030)》,2017年我市普通省道达到9条1240公里(规划调整之前663公里),鉴于目前管理实际,所有普通省道继续委托县(区)进行管理(省道里程增加近一倍,县区养护补助增加,不会增加县区财政负担,更不会减少县区财政补助)。
    (二)县(区)管农村公路。根据交通运输部《农村公路管理办法》和《四川省人民政府办公厅关于进一步促进普通国省道建管养运协调发展的意见》等规定,已经明确指出县(区)人民政府是“履行农村公路养护管理的主体责任”,是“农村公路发展的责任主体”,“负责农村公路建设、管理、养护和运输工作”和“建立符合本地实际的农村公路管理体制,落实县、乡(镇)、建制村农村公路养护工作机构和人员,完善养护管理资金财政预算保障机制”。
    九、如何开展公路养护市场化
    一是按照现行的法律规章制度等要求,建立完善的养护管理制度,为公路养护市场化提供可靠坚实的依据。二是引导按现代化制度兴办养护企业,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式确定养护作业单位,鼓励社会机构进入养护市场,规范养护市场管理,提高参与热情。同时,健全配套社会保障措施,采取合理过渡方式,引导现有养护管理事业单位向企业转变,参与市场竞争。三是按照公路行政等级划分及养护工程类型,分类有序开放市场。四是按照“先试点总结经验,再稳步推进实施”的方式,探索创新机制,降低改革风险,减少改革成本,稳步推进改革进程。
    十、养护资金管理
    答:普通公路养护管理资金主要从成品油价格和税费改革新增收入中解决,以财政保障为主。加快建立以公路财政分级投入为主,多渠道筹措为辅的农村公路发展资金筹措机制。市、县(区)财政部门要加强资金统筹,将其纳入本级公共财政预算,同时,保障公路养护发展资金。按照财政事权和责任相应原则,完善市财政对普通国省干线、县(区)财政对农村公路的预算分担以及省道委托养护的财政分担办法,确保税费改革转移支付资金足额用于公路养护和大中修工程。改革后上收市级管理的普通国道干线公路,按照钱随事走的原则办理。拓展筹资渠道,统筹运用各类投资基金、专项资金、地方政府债券资金,鼓励以公路沿线设施收益分成、沿线资源开发收益共享、养护企业税费返还等方式筹措养护资金,加大公路养护投入力度,积极探索建立适应公路事业发展的市场融资方式,鼓励引导社会资本参与公路养护。
    十一、现有养护机构人员如何分配,化解不稳定因素。
     在公路养护市场未全面建立和完善的情况下,设置改革过渡期,建全社会保障等配套政策,实行“老人老办法、新人新办法”稳步推进。引导县(区)公路应急保通中心(站)或基层养护作业单位逐步向“独立核算,自主经营”的企业化方向转变,实现一线养护人员转企业;加强业务培训,提升人员管理能力,实现一线养护人员转至管理岗位;通过多种形式的转变,解决现有一线养护员工实际问题,保障现有养护人员的切身利益。
    十二、在脱贫攻坚的大环境下,在提升农村公路养护水平的同时,如何建立贫困群众参与公路养护工作机制。
    农村公路技术等级低,特别是乡村公路养护管理投入不足、重视程度不高、管理不到位等现象依旧突出,养护情况不容乐观。同时,乡村公路养护管理工作具有养护要求相对低、养护技术简单、容易操作等特点,公路日常养护工作非常适合由沿线贫困村民负责,按照优胜劣汰的原则,逐步建立相对稳定的养护队伍,提升乡村公路养护管理水平。
  

 


点击数:1814 更新时间:2017/12/26 16:22:58【关闭窗口【字体:
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