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关于《巴中市深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》和《巴中市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(暂行)》的政策解读

     一、改革背景及深化改革主要内容
    1.起草背景
    答:(一)落实地方人民政府主体责任的需要。2016年7月,国务院办公厅印发的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔2016〕58号,以下简称《指导意见》)和交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办等7部(局、办)联合印发的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(2016年第60号令,以下简称《暂行办法》),要求各地制定具体实施意见和实施细则。为加快工作推进,我市成立了市深化出租汽车行业改革领导小组,统筹全市出租汽车深化改革工作。9月23日,市委常委、副市长王永胜组织召开全市深化出租汽车行业改革动员会,要求各地各部门高度重视、落实责任、明确目标、统筹推进各项工作。
    (二)国家宏观政策落地的需要。为适应城市发展,《指导意见》和《暂行办法》均要求地方人民政府对巡游出租汽车(以下简称巡游车)经营期限及运价、网络预约出租汽车(以下简称网约车)数量及价格、车辆技术标准和要求、网约车驾驶员准入条件等进行细化。
    (三)主动推动行业改革的需要。目前,巴城公交路权不优先、准点率不高,出租汽车服务质量参差不齐、服务形式单一,高品质、差异化服务缺失,“黑车”屡禁不绝等问题受到社会诟病,各种利益关系碰撞、新旧矛盾交织,迫切需要深化改革,实现行业健康发展。
    2.起草过程
    答:2016年7月,《指导意见》和《暂行办法》出台后,市交通运输局立即成立专班,对《巴中市深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)和《巴中市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(暂行)》(以下简称《实施细则》)进行起草研讨。经过反复研究、广泛征求意见,于2016年10月8日形成初稿,并书面征求各县(区)人民政府及交通运输局、巴中经开区管委会、13个市级部门以及律师意见,同时邀请部分人大代表、政协委员,并召集巴城各出租汽车公司及2家滴滴快车巴中签约平台服务公司负责人座谈,共收集意见40条,其中采纳27条、未采纳13条。对初稿进行修改完善后,于2016年11月中旬形成征求意见稿报市政府审定。随后,根据市政府领导批示精神和市政府法制办审查意见,市交通运输局于2016年12月29日至2017年1月17日,通过中国·巴中网和市交通运输局网站面向社会公开征求意见,并在此基础上,对《实施意见》《实施细则》(以下简称“两个文件”)进行了修改完善后,于2017年4月10日,再次报市政府审定。5月2日,四届市政府第16次常务会议对“两个文件”进行了审议。5月20日,市政府办公室对“两个文件”进行了印发。
    3.改革的指导思想
    答:深入贯彻党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会精神,全面落实党中央、国务院和省委省政府关于全面深化改革的决策部署,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,充分发挥市场机制作用和政府引导作用,加快巡游车转型升级,推动网约车规范发展,逐步构建“多样化、差异化、品质化”的出租汽车客运出行服务体系。
    4.改革的基本原则
答:(1)乘客为本、优化服务。把保障乘客安全出行和维护人民群众合法权益作为改革的出发点和落脚点,为社会公众提供安全、便捷、舒适、经济的个性化出行服务。
    (2)鼓励创新、统筹兼顾。抓住实施“互联网+”行动的有利时机,坚持问题导向,统筹公共交通与出租汽车,统筹创新发展与安全稳定,统筹新老业态发展,统筹乘客、驾驶员和企业的利益,循序渐进、积极稳慎地推动改革。
    (3)属地管理、依法规范。各县(区)人民政府是出租汽车管理的责任主体,要强化法治思维,制定符合本辖区出租汽车行业发展实际的管理办法(巴州区和巴中经济开发区的管理办法由市中心城区城市客运管理机构制定),维护公平竞争的市场秩序,保护各方合法权益。
    5.改革的总体思路
    答:这次改革是在国家有关法律法规框架下,通过“增量带动存量改革、细分市场提升运输服务”,着力构建包括巡游车和网约车的多样化、差异化、品质化出行服务体系。一是以出租汽车新业态撬动传统行业体制机制改革,“倒逼”传统业态转型升级、提升服务,解决政府与企业、企业与驾驶员、运力供给与需求之间的突出矛盾和问题,并通过“出租汽车+互联网”,实现传统出租汽车转型升级。二是鼓励并规范新型网约车发展,管住底线,放开创新。对网约车平台公司、车辆和驾驶员依法实施许可管理,规范经营行为。通过“互联网+出租汽车”,为乘客提供高品质、多样化服务。三是充分兼顾各方利益诉求。对新老业态实行分类管理,错位经营,逐步实现融合发展,构建起既相互独立、又相互补充,和谐共存可持续发展的新型市场体系。
    6.“两个文件”的主要内容
    答:《实施意见》共三个部分、《实施细则》共七章四十四条,均在国家设定的政策框架范围内,按照赋予地方权限并结合我市实际制定形成。“两个文件”的主要内容为:
    (一)《实施意见》的主要内容
    1.关于出租汽车属地管理
《指导意见》明确“城市人民政府是出租汽车管理的责任主体”。因此,《实施意见》明确各县(区)人民政府是出租汽车管理的责任主体。同时,根据《暂行办法》和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号)明确的出租汽车3项行政许可的实施机关为“县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门”的规定,《实施意见》授权县级以上人民政府指定的出租汽车管理机构负责具体实施行业管理,其中巴州区和巴中经济开发区的出租汽车管理办法制定及网约车平台公司审批由市中心城区城市客运管理机构负责。
     2.关于巡游车改革
    (1)实行经营权期限使用。按照《指导意见》要求,参照《中华人民共和国道路运输条例》第十四条“客运班线的经营期限为4年到8年”的规定,结合巡游车的行驶里程(15万公里/年左右)、报废里程(60万公里)和投资者的回报期,《实施意见》明确“巡游车经营权实行期限制,一般为4-8年”。
    (2)实行经营权无偿使用。我市除巴州区、恩阳区自2015年起已实行出租汽车经营权无偿使用外,其余三县尚在收取3000元/年·车的有偿使用费。为改变经营权有偿使用带来的弊端,充分减轻驾驶员、乘客负担,同时有利于营造公平竞争的市场环境,按照《指导意见》有关规定,《实施意见》明确“2017年10月1日起,南江县、通江县、平昌县人民政府停止收取巡游车经营权有偿使用费,全面实现我市巡游车经营权无偿使用”。
    (3)巡游车运价由政府定价向政府指导价转变。目前,全市巡游车运价均实行政府定价。为充分发挥运价调节运输市场供求关系的杠杆作用,同时增强巡游车的价格自主权,提升与网约车的竞争能力,根据《指导意见》要求,结合成都、泸州、遂宁做法,《实施意见》明确“巡游车运价逐步由政府定价向政府指导价转变,并依法纳入政府定价目录”。
    (二)《实施细则》的主要内容
    《暂行办法》中对网约车平台公司、车辆及驾驶员、网约车经营行为、监督检查和法律责任等均已作出了明确的规定和要求,赋予地方的权限主要在对网约车的“经营期限、数量及价格、车辆技术标准和要求、驾驶员准入条件”等方面进行细化。我们的总体思路是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照市场在资源配置中起决定性作用的原则,充分结合我市实际情况,坚持市场主导、政府引导,对网约车车型、数量、价格不实行管控。
    7.改革能够给老百姓带来什么实惠
    答:此次改革首要原则是“乘客为本”,让老百姓有实实在在的获得感,一是适度发展巡游车及网约车,切实缓解城市“打车难”;二是优化供给结构,满足老百姓高品质、多样化、差异性出行需求;三是推动传统行业转型升级,出租汽车服务效率和服务质量将得到改善;四是规范网约车发展,明确各方权责,守住安全底线,切实保障老百姓出行安全。
    8.通过改革,新老业态的驾驶员、企业分别能得到什么好处
    答:对于传统出租汽车驾驶员,通过引入市场竞争机制打通驾驶员自主选择和流动通道,引导利用互联网技术构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式等措施,解决“份子钱”高和利益固化问题,切实保障驾驶员合法权益。对于传统出租汽车企业,通过实行经营权有期限、无偿使用,切实降低企业经营成本;同时,打通传统出租汽车企业向新业态转型的通道,并规范网约车发展,为传统出租汽车企业提供公平竞争的市场环境。
    对于网约车驾驶员,通过规范网约车经营服务行为,明确平台公司承运人责任,要求平台公司与驾驶员签订劳动合同或协议,保障从业人员的合法权益。此外,通过改革提升巡游车行业,使网约车司机也有了自主选择的可能。对于网约车平台公司,通过量身订制的制度设计,赋予网约车合法身份,使其可以依法规范经营,有利于企业的可持续发展。
    9.“两个文件”在起草期间征求意见情况
    答:(一)起草阶段。在“两个文件”起草过程中,市交通运输局采取印发征求意见函和召开座谈会的形式,广泛征求各县(区)人民政府、市级相关部门、人大代表、政协委员和巴城各出租汽车公司及两家滴滴快车巴中签约平台服务公司意见。
    (二)初稿完成阶段。征求意见稿初稿完成后,市交通运输局于10月20日,委托四川汇韬律师事务所对“两个文件”进行审核,并出具审核意见书;10月24日,报请市政府法制办进行法制审查。根据律师事务所和市政府法制办意见,市交通运输局对初稿进行了修改完善。在起草和初稿完成阶段,共征集意见40条,其中采纳27条、未采纳13条。
    (三)公开征求意见阶段。在“两个文件”面向社会公开征求意见期间(2016年12月29日至2017年1月17日),市交通运输局共征集意见4条,其中采纳2条、未采纳2条。
    10.《实施细则》在规范网约车经营行为方面增加的内容
    答:为切实加强网约车管理,规范经营行为,提升服务质量,保障安全运营,在《暂行办法》相关规定的基础上,《实施细则》对网约车经营行为方面主要新增了11项内容:
    (1)在网约车平台公司承担承运人责任方面,增加了两项内容:
    一是全面落实企业安全生产主体责任,建立健全和完善安全管理机构、职责、制度,落实安全防范措施,强化网约车车辆和驾驶员管理,保证运营安全,维护社会稳定。
    二是在我市的服务机构,应当设立专门的安全管理部门,配备安全管理人员。对服务过程中发生的服务质量纠纷、安全责任事故等承担相应的主体责任,并承担安全事故先行赔付责任。
    (2)在加强网约车车辆管理方面,增加了六项内容:
    一是对不具有营运车辆相关保险、逾期未审验、不具备《实施细则》第十三条或已经达到第十八条规定的车辆,网约车平台公司应立即停止向其派发营运任务并及时提请核发机关注销其《网络预约出租汽车运输证》。
    二是履行车辆技术管理的主体责任,建立健全管理制度,加强车辆技术管理。
    三是对接入车辆应当根据国家有关汽车维护标准、车辆维修手册、使用说明书等技术文件,自行确定车辆维护周期,组织车辆正常维护,确保车辆技术状况良好。
    四是组织车辆定期到机动车安全技术检测机构进行安全技术检测。
    五是建立车辆技术档案制度,实行一车一档。档案内容应当主要包括:车辆基本信息、车辆安全技术检测、车辆维护和修理(含《机动车维修竣工出厂合格证》)、车辆主要零部件更换、车辆变更、行驶里程、对车辆造成损伤的交通事故等记录。档案内容应当准确、翔实。鼓励网约车平台公司应用信息化技术做好网约车车辆技术档案。
    六是网约车不得巡游揽客,不得在机场、火车站等巡游出租汽车驻点候客区域揽客。
    (3)在网约车驾驶员培训、教育和管理方面,增加了1项内容: 
    对于驾驶员造成重大安全事故,发生侵害乘客利益、扰乱营
运秩序,从事违法活动被依法追究责任等行为,应当按照管理制度,采取停止或暂停承接业务、注销平台注册等措施,停止经营活动,并向服务所在地出租汽车管理机构报备。
   (4)在提供优质服务方面,增加了2项内容:
    一是自觉接受社会监督,建立乘客投诉处理制度,设置服务监督机构、建立网络投诉受理平台、公布服务监督电话及其它投诉方式与处理流程。接到乘客投诉后,应在24小时内处理,5个工作日内处理完毕,并将处理结果告知乘客,保证年度乘客投诉处理率达到100%。
    二是建立乘客失物登记、保管、查找制度,及时处理乘客失物查询,并在48小时内答复。对驾驶员涉嫌恶意侵占乘客财物的,应及时上报公安机关依法处理。
    11.巡游车和网约车两者的业务边界如何划分
    答:两者在服务方式、车辆标准和价格机制等方面存在明显区别,实现两者的差异化发展。巡游车喷涂、安装专门的出租汽车标识,主要通过“扫马路”方式巡游揽客,在机场、枢纽站场等站点候客,也可通过电话、互联网等方式提供预约服务;网约车不能“扫马路”和站点侯客,只能通过预约方式为市民提供高品质、差异化出行服务;巡游车实行政府定价或政府指导价,具有一定的基本保障功能,网约车则实行市场调节价,必要时实行政府指导价。根据两者的不同特征和差异化发展的要求,“两个文件”有针对性地设计了有区别的监管制度。
    12.如何实现新老业态之间的公平竞争与融合发展
    答:“两个文件”在以下几方面做了制度设计,来实现新老业态之间的公平竞争:第一,出租汽车经营企业必须取得运营资质,承担承运人责任,保障司乘各方的合法权益;第二,提供出租汽车服务的驾驶员必须具备相关条件,通过考核并取得从业资格;第三,提供出租汽车服务的车辆必须符合相关标准,具备合法运营资质,具有营运车辆相关保险,并有明确的报废政策要求;第四,都应当具有符合国家有关规定的计程计价方式,合理确定运价,实行明码标价,提供相应的出租汽车发票,并依法纳税;第五,明确网约车平台公司不得妨碍市场公平竞争,不得侵害乘客合法权益和社会公共利益。网约车平台公司不得有为排挤竞争对手或者独占市场,以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序,损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为,不得有价格违法行为。
    此次改革通过对新老业态设定相应业务边界,实现错位服务,差异化经营,促进融合发展。首先,改革传统出租汽车行业体制机制的弊端,并通过“出租汽车+互联网”,实现传统出租汽车转型升级。其次,鼓励并规范新型网络预约出租汽车发展,通过“互联网+出租汽车”,为乘客提供高品质、高档次服务,与传统巡游出租汽车错位经营,逐步构建既相互独立、又相互补充,相得益彰的新型市场体系。
    13.如何完善出租汽车运价机制
    答:对于巡游车,运价实行逐步由政府定价向政府指导价转变,并依法纳入政府定价目录。发展改革、交通运输、质监等部门应根据本辖区巡游车运营成本、居民和驾驶员收入水平、交通状况、服务质量等因素,科学制定、及时调整巡游车起步价、公里租价、等候费标准及打表计价范围。建立巡游车运价动态调整机制,健全作价规则,由发展改革部门牵头,财政、交通运输部门配合,根据巡游车燃料结构、燃料价格并结合巡游车企业经营成本、司机收入开支等情况的监测分析,制定运价与燃料价格联动办法,充分发挥运价调节巡游车运输市场供求关系的杠杆作用。
    对于网约车,由于乘客可提前预知运输价格,对服务和价格可相对自主选择,为更好地发挥运输价格在调节市场供需关系中的作用,实行市场调节价,必要时实行政府指导价,切实保护乘客利益,确保网约车和巡游车错位经营、分类管理。
     14.如何认识运价在调节市场供求,促进行业发展方面的重要作用
    答:此次改革充分考虑了长期以来巡游车运价机制存在的问题,重点是理顺价格形成机制,建立巡游车运价动态调整机制,健全作价规则、制定运价与燃料价格联动办法,充分发挥运价调节巡游车运输市场供求关系和促进行业发展。一是巡游车是城市综合交通运输体系的组成部分,是城市公共交通的补充,为社会公众提供个性化运输服务,构建科学的巡游车价格机制,特别是要与公共交通、私家车出行形成合理的比价关系,有利于促进巡游车回归科学定位;二是价格是调节供求关系的杠杆,价格机制对促进资源合理配置具有重要作用,科学的巡游车运价可以实现对有效需求的甄别,引导乘客选择不同交通方式出行,进一步优化出行结构,提高道路资源利用效率;三是通过建立合理的运价结构,调节不同时间空间的服务供给,有利于解决巡游车一些服务顽疾,如高峰期、夜间或偏远地区拒载、议价、挑客等;四是合理的巡游车运价能保障驾驶员获得与其劳动技能、时间、强度相匹配的合理收入,有利于劳动力的正常供应和素质提高,改善服务质量;五是合理的巡游车运价是实现出租汽车企业合理经营收益的前提,有利于推动企业扩大再生产、加强管理,创新服务模式和提升服务质量,促进行业健康发展。
     15.在改革方案落地执行过程中,如何确保规范化执法
     答:市、县(区)交通执法部门要健全工作机制、完善工作制度、规范执法流程,在法律职责范围内,依法依规、公平透明地实施执法;要推广“双随机、一公开”抽查模式,联合公安、工商等部门对“黑车”进行严厉查处,为出租汽车行业改革发展营造有利环境;通过信息化手段加强对网约车经营行为的监督检查,依法处置违法违规行为,营造公平竞争的市场秩序;要多角度、全方位规范执法行为,畅通内部监督渠道,健全执法检查和执法考评机制,对执法不严、有法不依、滥用职权的执法行为和人员要严肃查处,同时要拓宽社会监督渠道,接受社会监督,促进执法规范化。
    16.如何缓解“打车难”
    答:解决城市居民“出行难”问题需要标本兼治,多措并举,综合施策。“打车难”问题不应孤立看待,应该在城市交通的格局中统筹解决。一方面,要大力发展城市公共交通,解决公众“出行难”,特别是在城市交通高峰期增加班次,拥堵路段设置公交专用(优先)道,优化公交线网增加覆盖率,提高公交准点率,鼓励市民优先选择公共交通出行,提升城市交通整体运行效率。另一方面,需要根据城市经济社会发展变化,综合考虑人口数量、经济发展水平、车辆里程利用率、城市交通拥堵状况等因素,定期评估并科学确定出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例,构建包括巡游车、网约车在内的多样化服务体系,努力满足公众个性化出行需求。此外,出租汽车应该有合理的价格,特别是与公共交通形成合理的比价关系,通过价格杠杆调节供需关系,优化出行结构。
    17.出租汽车经营权为什么要实行期限制
    答:经营权之所以要采取期限制,一是从行政法理论上讲,行政许可具有附期限性。出租汽车经营权通过行政许可取得,也具有附期限性特征。二是实行经营权期限制,可以抑制非法炒卖、哄抬经营权价格,降低企业经营成本,减轻驾驶员和乘客负担。三是实行经营权期限制,有利于政府完善退出机制,实现资源的优化配置,不断提升行业服务水平。为此,《实施意见》明确“巡游车经营权实行期限制,一般为4-8年”。设置期限的依据是参照《中华人民共和国道路运输条例》第十四条“客运班线的经营期限为4年到8年”的规定,结合巡游车的行驶里程(15万公里/年左右)、报废里程(60万公里)和投资者的回报期,《实施意见》明确“巡游车经营权实行期限制,一般为4-8年”。目前我市出租汽车经营权使用期限均为4年到6年。
    18.出租汽车经营权为什么要实行无偿使用
    答:经营权有偿使用,产生了诸多问题:一是经营权原实行拍卖,拍卖价格不断攀升,而且市场过度炒作,私下交易和转让普遍存在,导致经营权使用费高涨。企业获得高价经营权后,一方面需要通过“份子钱”来消化,增加了驾驶员负担;另一方面需要通过提高出租汽车运价来补偿,这又增加了乘客负担。二是经营权的有偿使用,使得通过高价获得经营权的经营者希望保持其稀缺性,反对政府增加运力规模,从而难以建立常态化的运力调整机制,导致供需失衡。三是在当前情况下,出租汽车实行经营权有偿使用,就会造成传统出租汽车无法与新业态公平参与市场竞争,不利于出租汽车行业改革发展。
    19.出租汽车经营权为什么不能擅自买卖和炒卖
答:经营权擅自买卖和炒卖危害极大,一是推高了出租汽车的经营成本,导致一线驾驶员负担较重;二是受让人合法权益难以得到保障。《实施意见》规定受让人应具备相应的经营资格,转让必须依法依规办理相关手续,擅自买卖和炒卖往往是私下进行的,不符合法律法规规定,不受法律保护。三是扰乱了正常的管理秩序。通过擅自买卖和炒卖,导致被许可人和实际经营者不一致,责任不清,管理难以落实到位。
    20.如何保障出租汽车驾驶员合理收益
    答:“两个文件”在保障出租汽车驾驶员合理收益方面主要作出以下规定:一是出租汽车经营者要依法与驾驶员签订劳动合同或经营合同,明确驾驶员的劳动报酬、保险福利等事项,明确双方权利义务。二是劳动合同或经营合同要建立备案制度,禁止以收取抵押金代替管理等行为。三是工会和人力资源社会保障部门要鼓励、支持和引导出租汽车企业、行业协会与出租汽车驾驶员、工会组织平等协商,合理确定出租汽车承包费标准或定额任务,现有承包费标准或定额任务过高的要降低,增加驾驶员在利益分配方面的话语权。四是探索利用互联网技术更好构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式,改善定额承包费模式下驾驶员承担过重经营压力的问题。五是完善价格形成机制,充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用。建立出租汽车运价动态调整机制,健全作价规则、完善运价与燃料价格联动办法,为驾驶员合理收入提供保障。
    二、 巡游车问题
    1.巡游车有那些特点和优势
    答:出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分,是城市公共交通的补充,为社会公众提供个性化运输服务。截至目前全市共有巡游车1073辆,巡游车经营企业16户。改革开放以来,我市巡游车行业快速发展,在解决群众出行方面发挥了重要作用,成为城市“名片”。
    巡游车具有如下特点:一是服务具有非歧视性,不存在“数字鸿沟”,可以给不会使用手机操作的老龄人群和不愿使用手机操作的特定人群提供普遍服务,服务的匿名性有利于保护乘客的隐私。二是服务具有稳定性,通过专业化使得运力供给和服务相对稳定。在不同时间(如出行的高峰和平峰),不同区域(如市中心区和远郊区),不同气候(如晴天和雨雪),为乘客提供无价差服务,保护消费者权益。三是在高密度客流区域和受空间约束的交通枢纽,不需要专门匹配,运行效率更高。
    2.巡游车服务存在哪些主要问题
    答:主要表现在:一是运力不足,高峰期以及恶劣天气等时段“打车难”;二是拒载、途中甩客等服务违章行为时有发生,服务质量参差不齐;三是服务方式以巡游为主,服务形式较为单一,高品质、差异化服务缺失,人民群众多层次出行需求得不到有效满足。总体来看,巡游车服务水平与社会期待有一定差距,迫切需要通过深化改革加以提升。
    3.为什么对巡游车实行数量和价格管控
    答:巡游车经营具有明显的一次性交易特征,受运营服务方式、技术条件等限制,司乘双方没有平等交易条件,特别是在特殊天气条件和出现紧急情况时乘客处于弱势地位,政府价格管制十分必要。从实践来看,我国各个城市都对巡游车运价实行严格管制,包括制定运价或确定最高限价等。部分城市在放松运价管制后,也出现了巡游车运价明显上升、乘客权益受损等问题,最终又恢复了管制。
    对巡游车进行数量管控主要基于三方面考虑:一是巡游车具有消费的一次性和服务对象的不确定性等特征,属于难以实现市场化竞争领域。二是巡游车属于小型交通工具,大量占用道路资源,具有不经济性和加剧交通拥堵等。三是避免从业者盲目、非理性进入市场,在市场机制不能有效发挥作用的情况下导致行业出现“劣币驱逐良币”,造成巡游车服务质量的降低。从实践上看,我国各个城市都对巡游车实行数量管制。
    4.如何避免层层转包增加驾驶员负担
答:为进一步规范出租汽车经营行为,避免层层转包,出现“二老板”,切实减轻一线驾驶员的负担,《实施意见》明确出租汽车企业采取承包经营方式的,承包人应取得出租汽车驾驶员从业资格,按规定注册上岗并直接从事运营活动。
    5.如何改革承包费(俗称“份子钱”)
答:“份子钱”,即经营承包费或劳动定额,是指在承包经营模式下,承包人向企业缴纳的有关费用。各地“份子钱”标准和项目虽有所不同,但大致都包括车辆折旧、保险和维护费,驾驶员工资,企业管理成本及税金、利润,经营权有偿使用费等。客观讲,“份子钱”只是一种经营组织模式,体现了“按劳分配、多劳多得”,能调动驾驶员积极性,提升行业整体运营效率,在出租汽车发展历程中发挥了积极作用。但随着经济社会的发展,这一管理方式没有与时俱进,特别是有的企业“以包代管、旱涝保收”,导致劳资关系紧张、企业利益固化,也使得“份子钱”广受诟病。
    《实施意见》对“份子钱”改革重点体现在以下方面:一是规范承包经营方式,对于采取承包经营方式的承包人,要求取得从业资格直接从事经营,杜绝层层转包现象;二是建立“份子钱”集体协商与动态调整机制,工会和人力资源社会保障部门要鼓励、支持和引导巡游车企业、行业协会与驾驶员就劳动报酬、工作时间、保险福利等平等协商,确定具体标准,及时调整优化各方利益分配格局,化解劳资矛盾;三是通过实行经营权无偿使用,切实降低过高承包费用,减轻驾驶员负担;四是利用互联网技术更好地构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式。
    6.巡游车企业如何实现转型升级
答:一是鼓励巡游车企业转型提供网约车服务;二是鼓励和引导巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务,推广使用符合金融标准的非现金支付方式,拓展服务功能,方便公众乘车;三是鼓励巡游车经营者、网约车经营者通过兼并、重组、吸收入股等方式,按照现代企业制度组建公司,实现公司化、规模化经营;四是鼓励经营者加强品牌建设,主动公开服务标准和质量承诺,开展安全、诚信、优质服务创建活动,加强服务质量管理。
    7.巡游车服务是否会被网约车服务替代
答:网约车和巡游车,都属于出租汽车的服务方式,有各自的优势。相对于网约车服务,巡游车服务具备非歧视性、服务匿名性,通过内部补偿提供无差别、公平性服务,通过专业化供给使得服务具有相对稳定性,且在高密度需求区域运行效率更高。通过设计科学合理、稳妥可行的制度,新老业态可以实现错位经营、良性竞争,只是对于不同类别的城市,两者在出行构成中的比重、服务地域等方面会有所差异。所以,网约车和巡游车各有所长,两种业态更多的是相互促进的关系,两者的发展前景,应该由乘客和市场来做最后的选择。
    三、网约车问题
    1.是否要对网约车实施数量、价格管控
    答:关于网约车的数量,《实施细则》规定服务所在地出租汽车管理机构依车辆所有人或网约车平台公司申请,按程序审核后,为符合条件的车辆发放《网络预约出租汽车运输证》。网约车平台公司可根据自身实际情况,合理制定接入平台车辆的要求,但不得低于规定的条件。
关于网约车的价格,《实施细则》规定网约车运价实行市场调节价,必要时实行政府指导价。
    按照《指导意见》,出租汽车管理的事权在地方人民政府。城市人民政府要根据城市特点、社会公众多样化出行需求和出租汽车发展定位,综合考虑人口数量、经济发展水平、城市交通拥堵状况等因素,坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车,按照高品质服务、差异化经营的原则,有序发展网约车。也就是说,市、县(区)可根据实际,科学确定网约车规模,合理配套价格管理机制,切实维护行业稳定,促进新老业态公平竞争、融合发展。在《实施细则》中,规定从事网约车经营的车辆应当“符合机动车注册登记管理规定,具有有效行驶证的巴中籍(川Y车牌)7座及以下乘用车”,其目的也就是适度发展网约车。
    这次改革制度设计怎么体现网约车平台公司的主体责任
    答:网约车平台公司作为承运人,应当承担经营管理主体责任,《实施细则》中对企业主体责任从以下方面做出规定和要求:一是应当具备基本的能力和条件,如企业法人资格、相应的线上线下服务能力、安全生产经营制度和服务质量保障制度等。二是明确应当承担承运人责任,保证提供服务的车辆和驾驶员具备合法营运资质,车辆安全性能可靠,具有相关保险,开展驾驶员岗前培训和日常教育,线上与线下提供服务的车辆和驾驶员保证一致等。三是保障乘客和驾驶员合法权益,应当为乘客购买承运人责任险等相关保险,建立服务评价体系和乘客投诉处理制度,与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议等。四是规范平台公司经营行为,应当合理确定运价,实行明码标价,符合国家有关运营服务标准,规范市场竞争行为等。五是严格数据安全保护和管理,按规定采集并存储相关个人信息和业务数据,不得泄露事关国家安全的敏感信息,不得发布法律法规禁止传播的信息等。
    网约车平台公司应严格按照“两个文件”要求,主动落实主体责任,进一步约束自己并管理好自己的车辆及驾驶员,主动承担对乘客的安全服务保障职责。
    3.对劳动合同是如何规定的,为什么要这样规定
    答:《实施细则》规定,网约车平台公司应当“按照有关法律法规规定,根据工作时长、服务频次等特点,与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议,明确双方的权利和义务。”
网约车是新生事物,如何保护驾驶员的合法权益,一直是社会关注的焦点问题,也是国外网约车发展关注的核心,为了在保护劳动者权益和鼓励创新之间找到平衡,《实施细则》对此持开放态度,没有作强制规定。
    4.网约车使用的手机APP计价是不是属于符合规定的计程计价方式
答:利用手机和卫星定位进行计程计价,是随着科技进步和新业态发展新近出现的,我国相关法律法规尚未对其作出专门界定。为鼓励网约车新业态发展,《实施细则》没有要求网约车必须安装出租汽车计价器,目前可以利用卫星定位计程、计时。下一步,相关职能部门将进一步明确如何规范和检定新的计程计价方式,确保计量准确,保障消费者合法权益。
    5.网约车是否加剧交通拥堵
   答:交通拥堵问题已成为我国城镇化过程中产生的“城市病”。造成城市交通拥堵的主要原因是城市道路资源供给有限和公共交通系统建设不完善,在道路资源有限的情况下,解决城市交通拥堵的途径应是大力发展公共交通系统,促进城市居民集约化出行。党中央、国务院和省政府高度重视城市发展和城市交通问题,出台了系列重要政策,多次明确提出要优先发展公共交通,这都为治理城市交通拥堵指明了方向。
    《指导意见》明确提出,坚持优先发展公共交通,适度发展出租汽车。出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分,城市人民政府要科学确定出租汽车运力规模并及时调整,保障城市道路畅通,满足人民群众出行需求。对此,《实施细则》在国家规定的条件之外作出要求,网约车车辆必须是巴中籍(川Y车牌),网约车驾驶员必须具有本市户籍或者“巴中市居住证”,其目的也就是保证网约车发展适度,防止出现交通拥堵。
    6.对网约车服务的监管标准是否会有别于巡游车行业,从而更好地发挥其特点和优势
    答:在“两个文件”起草和完善过程中,为最大限度适应网约车等新业态特点,创新了制度设计,支持新业态规范发展。一是合理确定网约车平台公司准入条件,不要求平台自有车辆,以适应平台公司的轻资产运行特征。二是优化平台公司经营许可程序,实行“两级工作、一级许可”,对线上服务能力由注册地省级相关部门一次认定,全国有效;三是对于车辆和驾驶员许可申请,可以由平台公司集中代办车辆和驾驶员许可申请,体现平台对车辆和驾驶员的管理和服务。四是放宽网约车报废标准并合理设定使用年限,规定网约车车辆行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时,退出网约车经营。五是规定网约车平台企业可根据工作时长、服务频次等特点,与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议,适应网约车用工特点。六是采取更加市场化的价格管理方式,规定网约车实行市场调节价,必要时实行政府指导价。
    除此之外,《实施细则》也给县(区)留足了政策空间,各县(区)在政策落地过程中应根据地方实际进一步创新,促进网约车健康规范发展。
    7.网约车特点和优势有哪些
    答:一是丰富了运输服务类型,乘客通过平台可自主选择用车服务和车辆类型,网上支付结算,满足了不同层次的用户出行需求,改善了用户体验;二是乘客和驾驶员的供需信息通过网约车平台更加有效对接,一定情况下能够提高车辆的运行效率;三是通过信息化手段实现运营服务全过程记录,实现了对驾驶员服务的监督和有效评价,提升了对驾驶员的精细化管理水平。这些特点对巡游车改进服务模式和提升服务质量,也有很好的借鉴作用。
    8.为什么对网约车运价实行市场调节价
    答:网约车提供的是高品质、差异化服务,从公平角度而言,乘客享受高品质的服务,就应该承担相对较高的价格。另外,为充分发挥市场机制作用,通过价格杠杆自动调控市场需求,确保网约车数量保持在合理的范围内,实现网约车和巡游车错位发展和差异化经营,从而实现两者的融合发展,同时,也有利于行业充分竞争,实现“优胜劣汰”。因此,参照成都、泸州、广元、遂宁做法,《实施细则》明确“网约车运价实行市场调节价,必要时实行政府指导价”。
    9.为什么要明确网约车车辆价格、排量
    答:一方面,为避免大量低端车涌入网约车市场,影响城市形象,产生安全隐患,低价恶性竞争,扰乱市场秩序,加剧与巡游车的矛盾,增大安全稳定风险;另一方面,为避免一些驾驶员和经销商在发票上做文章,以低价位车辆冒充高价位车,有必要明确车辆排量等具体指标对车辆档次进行支撑。因此,依据《四川省网约车车辆技术管理参考要求》,《实施细则》明确网约车“车辆裸车价格不低于7万元(发票)、发动机排气量不小于1.6L或1.4T,混合动力车辆纯电动工况续驶里程不小于50千米,纯电动车辆续驶里程不小于200千米(超级电容、钛酸锂快充纯电动汽车除外)”。
    10.为什么要求网约车平台公司必须提交“安全、维稳及应急处置和服务质量承诺书”及“车内人员伤、亡赔付保险方案”
    答:《实施细则》规定网约车平台公司必须提交“安全、维稳及应急处置和服务质量承诺书”;“车内人员伤、亡赔付保险方案”。之所以增加以上条款,主要考虑网约车平台公司作为网约车经营的组织者,是客运服务承运人,理应承担承运人责任,提供优质服务,保证运营安全,维护社会稳定,一旦发生服务质量纠纷、安全事故和不稳定事件时,应履行主体责任,承担违约责任,既充分保障乘客和驾驶员等各方的权益,不将矛盾转交政府,又有利于行业管理和社会监督。
    11.为什么要明确网约车车辆保险内容
    《实施细则》要求网约车车辆应当“投保营业性交强险、营业性第三者责任险和乘客意外伤害险”。主要是为了增强车辆的交通事故赔付能力和抗风险能力,充分保障平台公司、驾驶员、乘客、第三方等各方权益。
    12.为什么要求网约车“车身不得喷涂、安装巡游出租汽车专用图案、标识,不得张贴车身广告”
    答:主要是考虑接入网约车平台公司车辆均为私家车,有别于巡游车,且网约车机动灵活性大,驾驶员既可自用又可从事网约车服务,若喷涂标识,既不符合车主个人意愿,也不利于社会车辆进退,增加车主不必要的经济负担。因此,参照成都、泸州、遂宁等城市做法,《实施细则》做出了此项规定。
    13.为什么要求网约车驾驶员必须具有本市户籍或者巴中市居住证
答:要求巴中籍驾驶员主要是增加就业岗位,给本地就业人员提供就业机会。同时,为保障持有巴中市居住证的人员享受到基本公共服务和便利,根据《巴中市居住证管理暂行办法》(巴中市人民政府令2016年第38号)相关规定,《实施细则》明确,从事网约车经营的驾驶员必须“具有本市户籍或者巴中市居住证”。
    14.政府为什么要监管网约车
    答:网约车利用移动互联网技术优势,整合供需信息,丰富了出租汽车服务方式,也相当程度上缓解了“打车难”,给公众高品质、差异化出行带来了新的体验。同时,网约车也存在一些突出问题:例如,大量非营运车辆参与经营,驾驶员素质参差不齐,网约车平台主体责任不明确,乘客安全得不到保证,采取一些不正当竞争方式扰乱正常市场秩序。政府监管的目的是要守住安全底线,健全规则,维护公平市场秩序,促进行业健康发展,保护乘客的合法权益。
    15.网约车平台公司为什么要承担承运人责任
答:乘客使用网约车平台目的是要获取运输服务,网约车平台不仅仅提供信息撮合匹配服务,还直接组织车辆运营、分配工作任务、确定服务价格、制定服务标准、决定收益分配、实施驾驶员管理和服务评价等,涉及网约车经营服务管理的全过程。所以,平台公司是网约车经营的组织者,是客运服务承运人,理应承担承运人责任,保障司乘各方的合法权益。对此,《实施细则》中明确网约车提供运输服务,平台公司承担承运人责任。
    16.为什么要由政府对网约车平台、车辆、驾驶员实施三项许可
答:一是网约车提供的是公共客运服务,涉及社会和人身安全,不仅要加强事中事后监管,通过查处机制,对违法行为进行查处,更重要的是要有前置审核准入机制,防范并最大程度减少危害公众安全事件的发生。二是准入门槛必须要由具有公信力的政府来设置,对符合条件的企业、车辆和人员授予准许经营的资格,并肩负监管责任,担任裁判员角色。企业是市场参与者,可以在政府制定的准入门槛基础上制定符合企业发展需要的条件,但不能代替政府从事准入资格许可工作,不能既当裁判员,又当运动员。三是在准入的车辆和人员的资格审核能力上,企业不具有审核资源和条件,难以做到有效审核。四是参与网约车经营的有企业、车辆和人员三大要素,根据《国务院对确需保留行政审批项目设定行政许可的通知》(国务院令2004年第412号)规定,对三大要素全部实施许可是政府的法定职责,不能实施选择性许可,如只许可其中一项或者两项。
    17.网约车经营许可程序和条件在哪些方面体现了便利化和适应性
    答:网约车服务是线上与线下服务的直接结合,其许可程序和条件,既要适应互联网线上服务“一点接入、全网服务”的特点,又要考虑到出租汽车线下提供属地化、区域化服务,作为地方事权实现属地管理的要求。
    一是科学设置网约车平台公司条件。对于巡游车企业,要求经营权和车辆产权应“两权合一”。但对网约车只规定基本车辆标准和条件,不要求平台自有车辆,以适应互联网平台的轻资产运行特征。
    二是优化许可程序,实行“两级工作、一级许可”。“两级工作”是指对网约车平台公司的线上和线下服务能力认定由平台公司注册所在省和服务所在市(县、区)两级分别完成,“一级许可”是指由服务所在地市(县、区)出租汽车管理机构结合两级能力认定结果一次许可。其中线上能力认定由注册地省级交通运输主管部门进行一次性认定,认定结果全国有效,网约车平台公司再在其他城市申请从事网约车经营时,线上能力不需重复认定,提交认定结果即可。
    18.对于反映的网约车安全问题,有哪些针对性的规定
答:保障乘客出行安全是交通运输服务的底线要求,也是《实施细则》制定过程中考虑的基本问题,主要从三个方面作出要求:一是加强事前准入把关。通过企业、车辆、驾驶员的资质认定,对安全服务基本条件和能力进行事前把关,把住入口,可以防止明显不适宜从事客运服务的企业、车辆和人员进入行业,守住安全底线。二是加强事中事后运营监管。要求网约车平台公司落实主体责任,发挥其技术优势,通过信息化手段加强运营过程安全和服务管理;同时建设和完善政府监管平台,实现与网约车服务平台的信息共享,加强对企业经营行为和日常运营全过程的监管。三是加强社会信用评价。通过建设经营者及驾驶员信用体系并纳入全国信用信息共享平台、开展服务质量测评并及时向社会公布等方式,保障乘客知情权及选择权,利用社会监督手段提高网约车服务质量。四是明确网约车平台公司承担承运人责任,厘清运输服务过程中各方权责,一旦发生事故时有明确的责任主体,保障乘客和驾驶员等各方的合法权益,减少纠纷。
    19.如何看待“坚持政府管平台、平台管车及驾驶员”模式
    答:按照建设法治政府的要求,政府及有关部门必须依法对市场进行监管。为保证安全和服务的基本要求,交通运输部门依法对经营者、车辆和驾驶员实行许可管理。这只是对涉及公共客运安全和服务等方面做出的底线要求,政府监管并非、也不可能取代网约车企业对车辆和驾驶员的管理。网约车企业作为承运人,应当承担经营管理主体责任,利用信息技术优势加强对车辆和驾驶员的安全服务管理,主动承担对乘客的安全服务保障职责;鼓励网约车企业在车辆、驾驶员许可条件的基础上制定更高的企业标准,提升管理水平和服务质量。
因此,“政府管平台”中的管是“监管”,而“平台管车及驾驶员”中的管是“管理”,政府监管与企业内部管理两者之间并不矛盾。政府与平台各有职责,既不能缺位,也不能越位。
    20.设立分支机构的,许可和处罚主体是谁
    答:根据《公司法》规定,分支机构不具备企业法人资格,因此分支机构不符合《暂行办法》关于网约车平台公司许可必须具备企业法人资格的规定,不具备许可的主体资格,不能获得独立的经营许可,所以许可和处罚的主体应该是法人主体,也就是分支机构所属的总公司。
    21.私家车能不能作为网约车
    答:出租汽车是营运服务,网约车作为出租汽车的一种方式,提供服务的车辆应为营运车辆。而传统意义上的私家车是指个人所拥有的非营运性质的小客车。我国对于营运与非营运车辆实行严格区分管理,二者在车辆技术性能、安全检测、报废年限、保险税费等很多方面都存在不同。因此,私家车不能从事网约车服务,但符合条件的私家车按程序申请经核准登记为预约出租客运后,可以从事网约车服务,虽然仍是个人所有,但已转变为营运性质。
    22.具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置指的是什么
答:应急报警装置应具备“一键呼叫”功能,乘客遇紧急情况使用时,能够实现车辆实时动态信息及驾驶员信息向公安机关自动发送,车载卫星定位系统可参照《道路运输车辆卫星定位系统车载终端技术要求》(JT/T 794)及其他有关规定。
    23.如何明确网约车使用年限
答:《实施细则》规定:“网约车行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时,退出网约车经营。”比如,新登记车辆直接从事网约车经营的,最长的营运年限可以达到8年;已经登记使用2年的车辆在符合网约车车辆标准的前提下转为网约车经营的,最长营运年限不能超过6年。
    24.一辆网约车能否加入多少个平台
    答:《实施细则》并未对网约车能否加入多个平台进行限制,这样做,有利于提高网约车利用率,增加驾驶员收入,同时驾驶员可以根据服务质量优劣自由选择平台公司,有利于平台公司之间的良性竞争,有利于网约车平台资源共享,有利于方便市民出行。
    25.文件出台后,事前事中事后监管的措施如何落实
    答:网约车和巡游车一样,提供的是针对广大公众的客运服务,设定规则、维护秩序、兜住底线、保障安全,是政府部门应尽的职责。这次改革更加强化发挥政府引导和监管作用。从原来的重许可、轻监管,调整到事前准入与事中事后监督并重,同时发挥社会公众的监管作用。
    一是把好事前准入审核。重点针对平台服务能力、车辆性能和驾驶员安全等方面设置了基本的准入条件,由政府实施事前审核,把好源头关。二是定期向社会公布本地区网约车平台公司基本信息、服务质量测评结果、乘客投诉处理情况等信息,将事中事后监管结果及时公布,增加行业监管透明度。三是建设和完善政府监管平台,通过信息化手段实现全过程监管。四是建立多部门联合监管机制,特别是实现部门间的信息共享与互联互通,提升监管效能。五是加强信用体系建设,建立评价系统,将平台公司和驾驶员的违法违规及失信行为、投诉举报、乘客服务评价等信息记录作为市场准入退出的重要依据,并纳入全国信用信息共享平台,通过信用体系建设规范网约车经营管理服务行为。
    26.如何建立网约车的退出机制
    答:一是落实服务质量信誉考核制度和驾驶员从业资格管理制度,加强对违法违规及失信行为、投诉举报、乘客服务评价等信息记录,作为网约车经营者和从业人员准入退出的重要依据。二是建立政府牵头、部门参与、条块联动的联合监督执法机制和联合惩戒退出机制。三是网约车驾驶员不再具备从业条件或有严重违法行为的,由县级以上出租汽车管理机构依据相关法律法规的有关规定吊销相关许可证件等。四是网约车平台公司不再具备线上线下服务能力,网约车平台公司经营过程中违反国家、省、市相关规定,造成严重后果的,终止网约车平台公司经营资格,由交通运输、工商、税务、质监等部门负责依法注销相关许可证照,通信主管部门负责依法中断网络接入,人行巴中市中心支行负责依法关闭非现金支付平台。


点击数:5922 更新时间:2017/6/2 18:12:13【关闭窗口【字体:
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